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摘要：《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号文件）中指出：“要加强各级残联的建设，健全基层残疾人组织，解决好人员待遇问题，为残疾人工作提供有力的组织保障。”《中共山东省委山东省人民政府关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》（鲁发〔2009〕12号）提出加快推进残疾人事业发展的总体要求是：“以加强残疾人社会保障和服务体系建设为重点，完善加快发展残疾人事业的政策措施，营造残疾人平等参与的社会环境，实现残疾人事业与经济社会协调发展”。为此，临沂市委、市政府在全省率先制定出台了《中共临沂市委临沂市人民政府关于加快残疾人事业发展的实施意见》（临发〔2009〕21号），并提出了“从解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题入手，建立并完善残疾人社会保障体系和服务体系，营造残疾人‘平等、参与、共享’的社会环境，努力使我市残疾人事业在新的起点上加快发展，创出具有临沂特色的发展模式”的总体要求。可见，残疾人社会保障体系和服务体系建设已是各级党委政府和残疾人组织工作的目标和要求。本文结合临沂实际，就“两个体系”建设和基层残疾人组织建设的关系、如何抓好基层残疾人组织建设以及如何发挥基层残疾人组织建设作用推动“两个体系”建设三个方面展开论述。

关键词：基层组织建设   推动  “两个体系”建设

 

临沂市位于山东省东南部，是山东省人口最多、面积最大的市。现辖3区9县，180个乡（镇、街道），7172个村（社区）。人口1034.5万，有残疾人65万，占全市总人口的6.33%，其中农村残疾人近51万，占全市残疾人总数的78.5%。临沂市委、市政府历来高度重视残疾人工作，特别是去年以来，全市各级党委、政府认真贯彻落实胡锦涛同志关于残疾人事业发展的一系列讲话精神、中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）精神和省委、省政府《关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》（鲁发〔2009〕12号）精神，以科学发展观为统领，立足临沂实际，创新工作思路，以建立健全基层残疾人组织为突破口，以实施农村残疾人生活水平“整村赶平均”工程为抓手，着力推进“两个体系”建设，取得了一定成效。2009年9月21日至24日，全国农村基层残疾人组织建设会议在我市召开，我市的做法得到了中残联领导和各省残联领导的充分肯定和认可。

一、基层残疾人组织建设与“两个体系”建设的关系

众所周知，残疾人事业在历经60年特别是改革开放30年的探索和实践，取得了辉煌的成就，中国残联五代会结合形势提出了建设残疾人社会保障体系和服务体系的目标，“两个体系”建设为残疾人事业的发展指明了前进的方向，同时也是一项艰巨的任务，在当前40%的农村残疾人组织建设还是空白的形势下，要推动“两个体系”建设，必须先抓好基层残疾人组织建设。

（一）基层残疾人组织建设是“两个体系”建设的前提

残疾人服务体系和保障体系建设是一项涉及康复、劳动、就业、宣传、文化等方方面面的系统工程，具有多元性、群众性、社会性和系统性等特点，直接关系到广大残疾人的切身利益。广大残疾人生活在基层，残疾人工作的重心在基层，没有健全完善的基层残疾人组织网络，没有一支甘于清苦、乐于奉献的残疾人工作者队伍，加快推进“两个体系”建设和残疾人奔小康的步伐将会成为一句空话。因此，要建立完善“两个体系”建设，必须先抓好抓实基层残疾人组织建设，攻克农村基层组织建设的难点，突破影响和制约农村基层组织建设的瓶颈，夯实基层组织基础，为推进残疾人“两个体系”建设提供组织保障。就像一堆电脑零件，只有把这些零件先组装起来，这台电脑才能发挥作用，基层残疾人组织建设就是这台电脑的组装过程。

（二）基层残疾人组织建设是“两个体系”建设的基础

基层残疾人组织是面向广大农村残疾人的服务窗口、工作平台、全部战斗力的基础，在农村残疾人工作中担负着组织保障、人才支撑和有效服务的重要职责。基层残疾人组织建设扎实、稳固，配备办公设备，选聘残疾人工作人员，制定规章制度，在基层残疾人组织有人做事、有章理事，残疾人的困难、需求有人管、有人办，各项残疾人工作才能有条不紊的进行，“两个体系”建设才能见到成效。基层残疾人组织未建立，或者是基层残疾人组织不健全，党和政府以及残疾人组织就无法够到生活在基层的广大残疾人，他们的疾苦和需求就无法得到及时、有效的反映，各项优惠政策就无法落到实处，“两个体系”建设的成果就不能有效的落实到每一位残疾人身上，党和政府及残联组织就会和广大基层残疾人越来越远，从而影响和谐社会建设。因此，基层残疾人组织建设是“两个体系”建设的基础。如果把“两个体系”建设看作为残疾人带来温暖的大厦的话，基层残疾人组织建设就是这座大厦坚固的地基

（三）“两个体系”建设是基层残疾人组织建设的果实

基层残疾人组织建设的不断巩固和完善，在我市残疾人的康复、教育、就业、维权、社会保障等各项工作中发挥了显著的作用。原来，在一次儿童脑瘫康复项目的筛查过程中，一个有90万人口、18个乡镇的县只报了13个脑瘫儿童，平均一个乡镇不到一名，呈现的问题是有服务项目而找不到需要服务的残疾人。现在，分配给这个县50名 “沂蒙阳光”修鞋师、三车修理师免费培训名额，报来的人员已经超过50名，这些参加培训的残疾人掌握了修鞋和修车技术，就能从事个体从业，从而有一定的经济收入，这就是残疾人社会保障体系和服务体系的成果。而这颗果实的成长是得益于基层残疾人组织的根基。

二、如何抓好基层残疾人组织建设

我市围绕建立横向到边、纵向到底，职责明确、自成体系、有效运转、充满活力的县、乡、村、企事业单位全覆盖的基层残疾人组织网络，打造一支全心全意为残疾人服务的铁军，提出了“九落实、四健全”，“三明确、三建立、一延伸”，以及“一访三帮两见面”的工作要求和工作方法，有效地推动了基层残疾人组织建设。

（一）完善县区残联建设

市委、市政府提出了县区残联内设机构至少要设康复部、教就部、组联部、维权部、宣文部和办公室等“五部一室”的统一要求，人员不够的要增加编制，满足工作需要。市委办公室将这项工作进行了立项督察，限期完成。同时坚持把德才兼备、年富力强、有奉献精神、热爱残疾人事业的干部选配到残联领导班子中来。对县区残联一把手除要求具有综合协调驾驭全局的能力和开拓创新的精神以外，特别强调一把手必须对残疾人充满爱心、热爱残疾人工作。

（二）按照“九落实、四健全”的要求，抓好乡镇残联建设

1、做到“九落实”

一是残疾人专职干事落实。市里专门下发文件，要求参照机关事业单位录用公职人员的方法和程序，选聘好残疾人专职干事，一般乡镇配备1名，个别大的乡镇配备2-3名。

二是残疾人专职干事待遇落实。残疾人专职干事作为政府购买的公益性岗位，市里统一月工资不低于600元，并购买各项保险，所需费用纳入县区财政预算；残疾人专职干事与乡镇机关公职人员同样待遇、同样管理、同样使用。

三是办公场所落实。各乡镇均按要求为残联单设了办公室，至少一间，与乡镇党政机关一起，设在一楼并有无障碍设施。

四是办公设备落实。配备了电脑、电话、办公桌椅、沙发和档案橱等办公用品，满足正常办公需要

五是工作经费落实。各县区根据实际情况给予每个乡镇残联5000元到10000元不等的办公启动资金，并把日常办公经费列入乡镇财政预算，逐年增加。

六是工作职责落实。全市残疾人专职干事必须履行以下10项工作职责：完成上级残联和乡镇党委、政府下达的工作任务；调查走访辖区内残疾人家庭；建立残疾人基本情况及需求档案；帮助残疾人脱贫解困；落实康复项目并指导协调社区康复工作；为残疾人提供就业创业服务；组建助残志愿者队伍并经常开展助残活动；开展残疾人用品用具服务；组织开展宣传文体活动；做好残疾人维权及稳定工作等。

七是规章制度落实。为确保基层残疾人工作有人干事、有章理事，全市乡镇残联普遍制定了规章制度，并建立了考核机制，保证基层残疾人工作步入规范化、制度化、科学化轨道。

八是服务载体落实。市残联、团市委、市文明办联合下发了《关于深入开展共创文明城市志愿者助残活动的实施方案》，要求市、县、乡、村四级都要成立“沂蒙阳光”助残志愿者联络站，开展需求调查，广泛联络动员社会各界人士和单位，为残疾人提供灵活多样的志愿服务，确定“一供一需”的帮扶关系。

九是工作网络平台落实。市、县两级残联还投入了140多万元，初步建立了市、县、乡三级信息网络。

2、实现“四健全”

对于乡镇残联“硬件”建设主要是做到“九落实”，而乡镇残联的“软件”建设主要是按“四健全”的工作方法开展残疾人工作。

一是工作协调机制健全。乡镇成立残疾人工作委员会，由乡镇长或乡镇党委副书记担任乡镇残工委主任，民政、建设、计生、统计、经管、工商、公安、法庭、财政、共青团、妇联等有关部门为成员单位。一般每2个月召集成员单位召开一次会议，协调解决残疾人遇到的问题，部署阶段性残疾人工作任务。

二是扶残助残政策健全。各乡镇根据实际情况制定扶残、助残优惠政策。在残疾人规划宅基地、建房、新农合等方面制定具体的对残疾人的特惠政策。

三是基层工作方法健全。我市总结推广了“一访三帮两见面”的工作方法，即：每月到重度残疾人、一户多残或贫困残疾人家中走访一次，了解情况；对思想有包袱的残疾人进行谈心，对生活有困难的残疾人帮助解决具体问题，围绕“整村赶平均”工程监测指标，帮助贫困残疾人家庭逐个指标分析和推进；坚持与村干部见面，坚持与重度残疾人亲属或监护人见面，了解村专职委员工作开展情况和残疾人及其家庭生产生活情况，对存在的问题及时向乡镇领导反映解决。

四是目标考核机制健全。一方面，市对县区、县区对乡镇（街道）、乡镇对村（社区），量化打分，实行月调度、季考核、半年初评、年底总结考核，把残疾人工作纳入各级党委政府责任目标考核体系。另一方面，县区残联对残疾人专职干事进行考核，按得分多少分为优秀、称职、不称职三个等次，对于不称职的进行培训提高，一段时间后仍不能胜任的解除聘用合同。

（三）按照“三明确、三建立、一延伸”的要求，抓好村级残疾人协会建设

1、“三明确”

一是明确村残协成立程序。通过调查摸底、上报审核、协商一致、会议选举、上报备案五个环节产生村残协组成人员。

二是明确村残疾人专职委员必须做好的10件事。一是完成乡镇残联和村党委支部、村委会安排的工作任务；二是掌握本村（社区）残疾人基本情况；三是对重度贫困残疾人定期家访，发现问题及时反映；四是组织开展助残活动；五是开展康复工作；六是组织好残疾人就业及培训工作；七是积极实施“整村赶平均”工程；八是做好残疾人住房情况调查和残疾人危房改造工作；九是建立在校残疾人学生登记和帮助落实助学政策；十是协助残疾人享受低保和加入新农合等优惠政策。

三是明确残疾人专职委员待遇。残疾人专职委员误工补助实行“财政列支、残联发放、一人一卡、按月兑现”。补助标准由全市统一规定，即：1000人以下的村每人每月补助20元，1000人以上2000人以下的村每人每月补助30元，2000人以上的村每人每月补助40元。残疾人专职委员与村委会成员一样看待、一样使用、一样管理。

2、“三建立”

一是建立村级残协工作制度。结合各村实际，分别制定责任目标管理、考核奖惩、办公、会议、家访、档案管理、“沂蒙阳光”助残志愿者活动等规章制度，有序开展工作。

二是建立责任目标考核奖惩机制。乡镇残联对村级残协下达年度工作任务，进行月检查、季调度、半年检查评比、年底进行考核打分，评先树优、激励后进。

三是建立服务阵地。村级残协建立残疾人之家、“阳光服务室”、康复指导站和志愿者联络站，为残疾人提供各种服务。

3、“一延伸”

将村残协组织延伸到自然村和村民小组，设立残疾人工作小组，负责自然村或村民小组残疾人工作开展，向村残协负责。

（四）10名以上残疾职工的企事业单位全部成立残协

市残联会同人事、劳动和社会保障、民政、工会等部门联合下发了在企事业单位成立残疾人协会的通知，企事业单位的残协主要做好本单位残疾人的服务工作，反映残疾人诉求，维护残疾人权益，协调并开展本单位的残疾人工作。目前，全市企事业单位已建立残协142个。

目前，全市12个县区残联全部按照“五部一室”的要求理顺了内设机构，明确了部室职责；180个乡镇（街道）已全部配备了理事长，其中专职理事长51名，配备残疾人专职干事186名，其中专科以上学历63人，平均年龄29.6岁；7172个村（社区）全部成立了残疾人协会，选聘了残疾人专职委员并解决了误工补助，部分自然村或村民小组还成立了残疾人工作小组；10名以上残疾人的企事业单位绝大部分成立了残疾人协会，实现了网络无缝隙、岗责无缺位、待遇有保障、管理有机制，即“两有两无”的目标。

三、发挥基层残疾人组织作用推动“两个体系”建设

基层残疾人组织健全了，才能起到党和政府联系残疾人的桥梁纽带作用，密切残联组织与残疾人的血肉联系，才能承载起迅速发展的涉及残疾人民生的各项业务工作和推进关系到残疾人事业发展的重点工作，才能将各种优惠政策措施落实到每位残疾人，从而推动“两个体系”建设。

（一）做好残疾人工作各项数据的调查统计工作

“两个体系”建设各种数据的统计、上报，各项政策的研究、制定，都需要详细、真实的数据，需要基层残疾人组织做大量的调查工作，乡镇残疾人专职干事和村级残疾人专职委员对当地情况明、底子清，对各项数据的调查、统计工作具有优势，为各种优惠政策的制定提供有力的支持。

我市乡镇残联理事长、残疾人专职干事和村级残疾人专职委员按照“一访三帮两见面”的工作方法，定期到残疾人家中调查走访，做好了家访日记，掌握了大量的信息，详细建立了残疾人家庭档案、残疾人康复需求登记簿、残疾人就业求职登记簿、残疾人住房情况登记簿、残疾人在校学生登记簿、残疾人低保户和新农合登记簿等。基层残疾人组织掌握辖区内残疾人情况的第一手资料，为党委、政府和上级残联制定政策、开展工作提供了真实有效的数据。

   （二）做好残疾人各项工作的宣传工作

由于残疾人大部分住在农村，特别是一些山区、边远乡村，交通、信息闭塞，而许多残疾人受自身文化程度的限制，对党委、政府制定的一些优惠政策不了解，因此造成了一些优惠政策，尤其是“两个体系”建设的成果无法落实到实处。乡镇残疾人专职干事和村级残疾人专职委员在走访调查的同时，积极宣传国家法律法规，宣传党和政府的路线方针政策和各项惠残措施，宣传各级残联开展的惠及残疾人的康复、教育、就业、文化体育、维权、社会保障等业务工作，宣传残疾人自强典型，团结教育广大残疾人，发扬“自尊、自信、自强、自立”的精神，激发残疾人的潜力，敢于直面人生，不为困难吓倒，不为压力屈服，不为挫折动摇，在构建和谐社会和全面建设小康社会中积极担当主人翁，平等参与社会生活。

在今年开展的二代证核发工作中，我市基层残疾人组织发挥了显著的作用，乡镇残疾人专职干事和村级残疾人专职委员积极担当宣传员，将办证的明白纸挨家挨户送到每个残疾人家庭，使住在偏远山区的残疾人及时办理了二代证，及时享受到针对残疾人的各项优惠政策。

（三）大力实施“整村赶平均”工程

我市有农村残疾人近51万，其中80%左右的残疾人家庭生活水平低于全市平均水平。为稳定增加我市残疾人收入，加快致富奔康步伐，结合临沂实际，确立了以“整村赶平均”工程为抓手，加快残疾人社会保障和服务体系建设，着力提高残疾人生活水平和质量，进而使广大残疾人与全市人民一道迈入小康社会的工作思路和任务目标。

“整村赶平均”是以“村”为一个基本单位，以达到“平均”为第一阶段的目标，按照“一村一计、一户一策、一人一法”的原则，因地制宜，因人制宜，推进残疾人工作，使“整村”的残疾人生产生活水平“赶”上本村的“平均”水平。在此项工作中，充分发挥当地基层残疾人组织情况明、工作熟的优势，取得了明显的效果。

1、找差距。我市通过深入的调查研究分析，参照全国农村小康指标，建立了以农民人均纯收入为核心，以住房、耐用消费品、通电、通水、通有线电视等16项指标为主要内容的指标检测体系，涵盖残疾人的物质生活、精神文化生活、家庭自我发展能力、社会保障和残疾人的特殊需求，并设计了整村赶平均一览表和残疾人家庭单户一览表，从这两个表中一目了然的发现全村的平均水平、残疾人的平均水平和两者之间的差距。乡镇残疾人专职干事和村级残疾人专职委员携带表格挨家挨户的调查，在统计部门的帮助下，进行汇总统计，找出本地残疾人与全村的差距。

2、定措施。各地根据各自的差距，以增加残疾人家庭收入，赶上本地平均水平为目标，按照“一村一计、一户一策、一人一法”的原则，宜种则种，宜养则养，制定帮扶措施。如沂水县姚店子镇不仅有丰富的旅游资源，而且有种姜的传统，姚店子镇残联在向镇党委政府汇报后，借助优势制定帮扶残疾人的措施，一是安置当地有劳动能力的残疾人在旅游景点打扫卫生、烧锅炉等，解决残疾人的就业；二是优先给残疾人设置经营旅游产品摊位；三是对种姜的残疾人家庭每户免费提供2袋化肥；四是以保护价收购残疾人家庭户的生姜。费县大田庄乡臧家庄借助家家户户养羊的传统，免费给残疾人家庭户提供2只波尔山羊，平邑县资邱乡东家庄借助种植果园的优势，对承包果园的残疾人家庭减半收取土地承包费。

沂水县龙家圈乡龙家圈村58岁的郝玉来一家三口人，人均纯收入只有3116元，和全村平均人均纯收入6316元相差3200元，妻子一级肢残，儿子智力残疾，一家人只有老郝一个健全人，村残协推荐他到厂里务工，可离家太远，照顾家人不方便；让他参加“沂蒙阳光”技师培训班他又没有文化，年龄又偏大，针对老郝的特殊情况，村残协帮助他在他家附近联系了一个水果摊位，每天净挣40多元，既能挣钱又能照顾家，三年就能赶上村里的平均水平，老郝虽然不懂得“整村赶平均”的意义和原则，但确实是“整村赶平均”工程的受益者之一，逢人便说残联让残疾人过上了好日子。

这些各具特色的帮扶措施，为农村残疾人带来了实实在在的利益，得到了政府的认可和残疾人的肯定。

3、赶平均。在“整村赶平均”工程的实施中，乡镇残疾人专职干事和村级残疾人专职委员走村入户，分析梳理，担当工程推进的调查员、监测员、协调员和督导员，随时掌握残疾人家庭赶平均进度，并及时向党委政府汇报，成为实施“整村赶平均”工程的中坚力量。我市“整村赶平均”工程自去年下半年试点到今年全面推开，全市已有600多个村开展了“整村赶平均”工程，截至今年上半年，凡是开展了“整村赶平均”工程的村已有25%的残疾人户赶上全村平均水平，70%以上的残疾人家庭生活得到了明显改善。

我市以健全完善基层残疾人组织为基础，促进了各项工作的开展，解决了残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，提高了残疾人的生活水平，推动了残疾人社会保障体系和服务体系建设，引领残疾人和全市人民一起迈进小康社会，为建设和谐社会作出了积极地贡献。

 

参考文献：

1、《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发【2008】7号文件）

2、《中共山东省委山东省人民政府关于加快推动残疾人事业发展的实施意见》（鲁发【2009】12号）

3、《中共临沂市委临沂市人民政府关于加快残疾人事业发展的实施意见》（临发【2009】21号）

4、《大力加强农村基层残疾人组织建设为推动“两个体系”建设提供保障》（中国残联党组书记、理事长王新宪同志在全国农村基层残疾人组织建设会议上的讲话）

5《组织全覆盖整村赶平均奋力开创残疾人工作新局面》（临沂市委书记连承敏同志在全国农村基层残疾人组织建设会议上的典型发言材料）

临沂市残联组联部   魏静   李明晨